Las organizaciones comerciales y empresariales del país se han expresado recientemente a favor de que se sustituya el sistema de arbitrios actual por un impuesto sobre la venta al detal. Recientemente, el Secretario de Hacienda informó que el Departamento de Hacienda favorece el cambio siempre y cuando genere ingresos adicionales sustanciales para el fondo general. Por las razones que discuto a continuación, entiendo que la Asamble Legislativa, los industriales locales y los consumidores deben estar muy atentos y estudiar cuidadosamente el propuesto cambio ya que éste puede ir en contra de los mejores intereses de la economía local, los consumidores y la administración de las leyes fiscales de Puerto Rico. Veamos.

Movido por planteamientos hechos por un grupo de porteadores de carga aérea, en abril de 1998 el Senado de Puerto Rico aprobó la Resolución 1142 ordenando a las Comisiones de Hacienda y de Gobierno realizar un estudio sobre la aplicabilidad y efectos en Puerto Rico de un impuesto sobre las ventas ("sales tax") en sustitución de los arbitrios en toda mercancía tributable que entra a Puerto Rico. Ante la posibilidad de que Hacienda pueda perder el poder de cobrar el arbitrio antes de que se entregue la mercancía como resultado del litigio federal con United Parcel Service, Hacienda también debe estar explorando alternativas al arbitrio actual. Todos los sectores de nuestra economía se han expresado unánimemente a favor de que se revise el sistema actual de arbitrios.

Según datos ofrecidos por la Oficina de Gerencia y Presupuesto, se estima que los recaudos por concepto de arbitrios representan el 22.8% del total de los ingresos netos del Fondo General para el año fiscal 2003. El estimado de los recaudos totales por concepto de arbitrios totalizan $1,746 millones. De este total, el arbitrio general del 6.6% representa un 41.1%, el arbitrio sobre vehículos de motor un 28.8%, el arbitrio sobre bebidas alcohólicas un 18.7%, el arbitrio sobre cigarrillos un 9.8% y el arbitrio sobre productos de petróleo un 1.6%. Por lo tanto, no hay duda que el sistema de arbitrios sigue siendo uno de los mecanismos más eficientes para allegar fondos al erario de una manera inmediata.

Para lograr mantener la misma cantidad de recaudos que bajo el arbitrio general, las ventas registradas sujetas al impuesto sobre la venta de un 5% deben ser no menores de $14,360 millones (sin incluir vehículos de motor, bebidas alcohólicas, productos de petróleo, cigarrillos). Para no afectar los recaudos, el Departamento de Hacienda se vería obligado a administrar un sistema de "sales tax"y a la misma vez un sistema de arbitrios para vehículos de motor, bebidas alcohólicas, productos derivados de petróleo y cigarrillos. Con ventas al detal totales anuales de aproximadamente $15 billones, el Gobierno se vería obligado a eliminar exenciones sobre artículos, tributar los servicios y/o adoptar una tasa mayor al 5% sobre la venta al detal para que el propuesto "sales tax" sea neutral . A la misma vez, sería necesario adoptar un impuesto sobre el uso ("use tax") para tributar artículos introducidos del exterior.

El sistema de arbitrios vigente en Puerto Rico se adoptó en 1956. Se impusieron en esemomento arbitrios a diversas tasas contributivas sobre determinados artículos, incluyendo los vehículos de motor. Para asegurar el cobro de los arbitrios, la ley de 1956 exigía el pago antes de que el consignatario tomara posesión de un artículo introducido del exterior. En el caso de artículos fabricados en Puerto Rico el pago se hacía no más tarde del décimo día del mes siguiente al mes en que se manufacturó. En 1975, se impuso el arbitrio general del 5% (también conocido como el arbitrio del 6.6%) en artículos de otro modo no gravados. A partir del año 1987, como parte de la reforma contributiva, se permite a los fabricantes locales calcular el impuesto a base del 60% del precio de venta y se adoptó un sistema de números de identificación para acelerar el sistema de levante y se requirieron planillas mensuales para importadores y fabricantes afianzados. En adición, la materia prima y la maquinaria y equipo adquirido por plantas de manufactura no están sujetas a arbitrios estatales. La Ley de Incentivos Contributivos de 1998 incluye una exención similar.

El requisito de que se pague el arbitrio antes de tomar posesión de un artículo es responsable, en gran medida, de la efectividad que tiene el Departamento de Hacienda para cobrar los arbitrios en mercancía importada.

Las quejas al sistema actual de arbitrios presentadas por la Asociación de Industriales, la Cámara de Comercio y el Centro Unido de Detallistas ("CUD") en sus ponencias ante la Comisión de Hacienda del Senado en el 1998 en torno a las Resoluciones del Senado Número 8 y 1142, se pueden resumir como sigue:

1. Se entorpece el flujo eficiente de mercancía y se requiere que los importadores establezcan procesos, presten fianzas y recluten personal adicional para cumplir con los requisitos, lo que añade costos operacionales a las empresas.

2. El arbitrio se paga antes de vender el producto lo que conlleva un costo de financiamiento.

3. El arbitrio tienen un efecto inflacionario ya que el costo de los arbitrios forma parte del costo al calcular su precio de venta y margen de ganancia en los distintos niveles de distribución (lo que se conoce como el "efecto de cascada").

4. El arbitrio forma parte del costo al calcular el valor de los inventarios sujeto a   contribución sobre la propiedad, lo que aumenta el costo de dicha contribución.

5.  El pago del arbitrio al momento de la importación afecta el flujo de efectivo ("cash flow") de los importadores ya que no se recobra hasta que venden el artículo.

6.  El proceso de obtener el levante de un embarque parece tomar varias horas o, en algunos casos, varios días.

Como solución a estos inconvenientes, la Cámara de Comercio ha propuesto la sustitución del sistema de arbitrios por uno tipo "sales tax" como un "gran paso en la dirección correcta". Por su parte el CUD ha expresado que es necesaria la eliminación del arbitrio del 6.6% y la implantación de un "sales tax" de un cinco por ciento (5%), para hacerle justicia al consumidor y al empresario puertorriqueño. La Asociación de Industriales en su ponencia ante el Senado en 1998 fue más conservadora en su posición y criticó el sistema actual pero se limitó a apoyar la investigación que llevó a cabo el Senado para sustituir el sistema de arbitrio actual por un impuesto "al realizar la venta del bien o servicio". Cuatro años más tarde, la Asociación de Industriales adoptó una resolución en la Asamblea celebrada en junio de 2002 en la que recomienda que se sustituya el arbitrio por un "sales tax".

Otras organizaciones, como el Puerto Rico Convention Bureau se expresaron en el 1998 sobre el impacto negativo que tiene el arbitrio para promover convenciones y exposiciones en Puerto Rico. Por otro lado, los porteadores de carga aérea se quejan de que el arbitrio es una barrera para el flujo de carga aérea y que viola las disposiciones de la Ley Federal de Autorización de Administración de Aviación de 1994, según enmendada.

Al considerar la propuesta de sustituir los arbitrios por un impuesto sobre las ventas, nuestro Gobierno debe considerar los siguientes factores:

1) Fiscalización. Nuestra condición geográfica, con un número limitado de puertos, y nuestra realidad económica, donde un pequeño grupo de importadores-distribuidores importan la mayor parte de los artículos de consumo, facilitan la fiscalización de las importaciones y la auditoría de los importadores.

2) Productos hechos en Puerto Rico. El sistema actual establece para los fabricantes locales un mecanismo que les permite computar su costo a base de un 60% del precio de venta, por lo que el arbitrio en productos locales tributables es equivalente al 3.6% del precio de venta en fábrica. El Departamento de Hacienda en sus proyecciones, ha asumido que el impuesto sobre la venta sería de un 5%, independientemente del lugar donde se manufacturó el artículo. Un impuesto de un 5% sobre la venta al detal de productos manufacturados localmente podría traducirse en un aumento en el impuesto sobre la venta de artículos producidos localmente de un 66%, asumiendo que el detallista tenga un margen de ganancia de un 20%, según demostramos en la siguiente tabla:

Según el ejemplo anterior, el impuesto pagado en el producto local aumenta de $3.60 a $6.00 en el caso de un producto que se vende por un fabricante local a un detallista. Es decir, se aumentan los recaudos en $2.40 con respecto a ese producto hipotético y el costo final al consumidor aumenta en $1.68 ($126.00-124.32). Mientras más alto el margen de ganacias del detallsita, mayor será el aumento en el impuesto aplicable al producto hecho en Puerto Rico.

Por lo tanto, el impuesto sobre la venta al detal puede tener el efecto de aumentar el impuesto sobre artículos producidos localmente y los precios al detal de productos locales sujetos al "sales tax". En el caso del cemento producido localmente, por ejemplo, el impuesto aumentaría de .06¢ por quintal a .25¢ por quintal (asumiendo un precio de venta al detal de $5.00). Entendemos por lo tanto que los industriales locales no deben apoyar la sustitución del arbitrio por un "sales tax" a no ser que se conceda algún tipo de incentivo (o "rebate") a los fabricantes locales y una exención en las ventas de materia prima y maquinaria y equipo a fabricantes locales.

3) Regresividad. Una de las críticas principales a los impuestos sobre el consumo es su regresividad. Debido al hecho de que las familias de escasos recursos económicos consumen una proporción mayor de sus ingresos que las familias de altos ingresos, el peso proporcional de un impuesto sobre el consumo se reduce a medida que el ingreso aumenta. Para aliviar esta situación, el sistema actual de arbitrios exime de arbitrios los artículos de primera necesidad tales como alimentos, medicinas, ropa de niños, pañales, detergentes, jabones y libros. El sistema actual también impone un impuesto mayor sobre los vehículos con un precio de venta mayor, lo que añade progresividad al sistema actual.

El impuesto sobre la venta al detal, por lo tanto, debe mantener las exenciones sobre los artículos de primera necesidad para reducir la regresividad de ese tipo de impuesto. Esto podría ocasionar mayor complejidad en la administración del impuesto por el aumento en el número de contribuyentes.

4) Compras del Gobierno. Desde el 1987, las ventas al Gobierno están sujetas al arbitrio general del 6.6%. El Departamento de Hacienda debe estimar qué por ciento de los arbitrios generales corresponden a los artículos adquiridos por el Gobierno, sus agencias, corporaciones públicas y otras instrumentalidades. Para mantener la neutralidad del sistema propuesto, las ventas al Gobierno deben estar sujetas al impuesto sobre la venta. Habría que examinar qué efecto tendría el propuesto "sales tax" en los costos de los artículos adquiridos por el Gobierno del propuesto "sales tax".

5) Exenciones a fabricantes. La materia prima (excepto el cemento y el petróleo), la maquinaria y equipo y el material de empaque adquirido por las plantas manufactureras están exentas de arbitrios. El Negociado de Arbitrios ha establecido un mecanismo de levante automático para los fabricantes con número de identificación que acelera la entrega de estos embarques. Por lo tanto, no entendemos el argumento de la Asociación de Industriales de que el sistema de arbitrios afecta el flujo de mercancía. Para mantener la competitividad de nuestros fabricantes, estos artículos deben continuar exentos bajo un sistema de impuesto sobre la venta. De hecho, el sistema vigente favorece el que se compren los productos localmente. Al eliminar el control de los puertos se estaría promoviendo la compra de artículos fuera de Puerto Rico, en detrimento de nuestros comerciantes e industriales.

6) "Use tax". La adopción de un impuesto sobre la venta requeriría la adopción de un sistema complementario de un impuesto sobre el uso de artículos ("use tax") para evitar la evasión contributiva mediante compras fuera de la Isla. Algunos estados,como Michigan, incluyen en la planilla de contribución sobre ingresos una línea para que sus residentes declaren cualquier "use tax" adeudado. Otros estados han firmado acuerdos para compartir información. El sistema actual evita la necesidad de un impuesto sobre el uso ya que incluye la importación como un evento tributable. La adopción de un impuesto sobre el uso complicaría las funciones del Departamento de Hacienda, ya que tendría que fiscalizar tanto las ventas locales como las importaciones. La fiscalización de las importaciones conllevaría a su vez las mismas dificultades que los porteadores de carga han señalado ante el sistema actual.

7) Inspección en puertos. El sistema de inspección de embarques y autorización para el levante de mercancía establecido por el Negociado de Arbitrios, además de asegurar el cobro de los arbitrios, ayuda a las agencias gubernamentales en la detección del trasiego ilegal de armas, drogas y material pirotécnico. La sustitución del arbitrio por un sistema de impuestos sobre la venta no podrá reemplazar el sistema de inspección de embarques que mantiene el Negociado de Arbitrios.

8) Exenciones. El Código de Rentas Internas exime de arbitrios los artículos adquiridos por iglesias, instituciones sin fines de lucro, el Comité Olímpico, los artesanos bonafide, los agricultores y otras instituciones. También se concede exención a los artículos que se exportan. El impuesto sobre la venta debe mantener estas exenciones lo que podría conllevar una carga administrativa mayor.

9) Turistas. El sistema propuesto debe incluir un sistema para reembolsar (o no cobrar) impuestos a los turistas que nos visiten.

10) Zonas libres. De adoptarse un "sales tax", se debe considerar crear unas zonas libres de impuestos en el centro de los pueblos como mecanismo para revitalizar la actividad económica en dichos centros urbanos. La Ley para la Revitalización de los Centros Urbanos, Ley Número 212 del 29 de agosto de 2002, otorgó al Secretario de Hacienda la facultad de eximir de arbitrios todo producto que se venda en los negocios establecidos en los centros urbanos.

11) Distinciones bajo sistema de arbitrios. El sistema de arbitrios permite hacer unas distinciones que no serían posibles en un sistema de "sales tax". Por ejemplo, el impuesto aplicable en las cervezas producidas por industrias de menor producción es menor que el aplicable a las cervezas producidas por industrias de mayor producción. Estas distinciones no serían posibles en un sistema de "sales tax". Por lo tanto, el Departamento de Hacienda podría sugerir que se mantenga el arbitrio en bebidas alcohólicas y la imposición del "sales tax" en la venta al detal de las bebidas alcohólicas.

12) Servicios. La adopción de un "sales tax" hará posible el que se pueda tributar en Puerto Rico, por primera vez, la prestación de servicios tales como reparaciones, llamadas telefónicas, lavanderías, restaurantes y tintorerías ("dry- cleaning"), entre otras industrias de servicio. Nuestra economía no puede sostener impuestos o cargas adicionales.

13) Artículos especiales. Para que un "sales tax"sea neutral, el Departamento de Hacienda se vería obligado a mantener el sistema actual de arbitrios para los vehículos de motor, cigarrillos, bebidas alcohólicas, gasolina y otros productos de petróleo, y otros artículos que tributan a base de un sistema un impuesto fijo o unitario que equivale una tasa mayor al 6.6% para que se no se afecten los recaudos. Por lo tanto, tendría entonces que fiscalizar tres sistemas contributivos en lugar de uno: el "sales tax", el "use tax" y el arbitrio en la introducción de ciertos artículos.

14) Cadenas nacionales. Algunas cadenas nacionales tienen unas políticas de precio uniforme para todos los Estados Unidos, incluyendo Puerto Rico, y asumen el costo del arbitrio como un costo de lo vendido. De adoptarse el impuesto sobre la venta al detal, estos detallistas tendrán un costo menor pero el consumidor local entonces tendrá que cargar con el peso del nuevo impuesto. Por lo tanto, se debe estudiar cuantos de esos detallistas que operan a nivel nacional asumen el costo del arbitrio local sin incluirlo en su precio de venta.

ENMIENDAS AL SISTEMA VIGENTE

Favorecemos que se estudie el sistema actual de arbitrios, que se agilice la concesión de licencias de rentas internas, que se mejoren los sistemas existentes y que el Negociado de Arbitrios trabaje en forma más eficiente para evitar demoras en el levante de mercancía. Dentro del sistema actual existen los mecanismos para resolver la mayoría de los problemas planteados por los industriales, comerciantes y detallistas sin necesidad de adoptar un "sales tax". Veamos.

a) En primer lugar, se debe excluir del valor de los inventarios, al computar la contribución sobre la propiedad mueble, los arbitrios pagados.

b) Al computar el volumen de negocios para propósitos del pago de patente municipal, se debe conceder una deducción por los arbitrios pagados por los fabricantes locales. La patente municipal es, como cuestión práctica, equivalente a un impuesto sobre la venta por lo que el arbitrio no debe formar parte de la base contributiva.

c) Se debe enmendar el Código de Rentas Internas para permitir, en algunos casos, el pago del arbitrio después del levante de la mercancía, hasta un máximo de 60 días. En el caso de automóviles, se aplaza el pago del arbitrio por 6 meses o hasta que se vende el vehículo, lo que ocurra primero, por lo que no debe haber ninguna objeción a este tipo de enmienda.

d) En el caso de fabricantes locales, el arbitrio se determina a base de las ventas. Es decir, el evento tributable es la venta y no la manufactura. Por lo tanto, el argumento de que los arbitrios afectan el flujo de efectivo no es aplicable a la industria local.

En resumen, el Departamento de Hacienda debe continuar mejorando los sistemas de inspección de embarques y agilizando el proceso de levante de mercancía. La demora en la entrega de algunos embarques a importadores que no están acogidos al sistema de importadores afianzados del Negociado de Arbitrios no debe tener el peso suficiente para justificar la sustitución de un sistema que le ha servido bien a Puerto Rico por más de cuarenta años y que se ajusta a nuestra realidad geográfica y económica. Se debe mejorar el sistema de inspección de embarques y de autorización de levante para evitar argumentos de que se violan disposiciones de ley federal.

El Departamento de Hacienda debe también ser más liberal en la interpretación y administración de la ley para evitar inconvenientes en el flujo de artículos que llegan a Puerto Rico. Pero es obligación de todos nosotros proteger un impuesto que representa una de las fuentes de ingreso principales de Puerto Rico.

Por último, entendemos que nuestra Asamblea Legislativa debe continuar atenta a este asunto tan importante al fisco y adoptar aquellas medidas que resulten en un aumento a la equidad del sistema, que promuevan el ahorro y la creación de capital, desarrollen nuestra economía, mantengan la progresividad del sistema, faciliten el cumplimiento y la administración de la ley y finalmente, que eviten la evasión contributiva.